Was ändert sich mit dem Bundesmeldegesetz für die Archive in NRW?

Analoge Meldekartenüberlieferung (Foto: Stadtarchiv Paderborn)

Analoge Meldekartenüberlieferung (Foto: Stadtarchiv Paderborn)

Die Familienverkettung – ein altes Problem

Vor zwölf Jahren warfen die Stadtarchive von Harsewinkel, Gütersloh und Paderborn die Frage auf, ob die sogenannten Löschdatensätze der elektronischen Einwohnermelderegister der Anbietungspflicht unterliegen oder ob nur der um die Familienverkettungen reduzierte Datensatz nach Ende der Aufbewahrungsfrist an die Archive abgegeben werden muss1. Zum Hintergrund: Das damals gültige NRW Meldegesetz legte zwar fest, dass eine grundsätzliche Anbietungspflicht der Meldedatensätze besteht (50 Jahre nach Tod oder Wegzug einer Person), klärte aber nicht abschließend, was mit den Teildaten passieren solle, die aus datenschutzrechtlichen Gründen im Laufe dieser Zeit aus dem Hauptdatensatz der Person zu löschen waren. Vor allem die Eintragungen über die Eltern-Kind-Beziehung, die sog. Familienverkettung, unterlagen mit der Volljährigkeit des Kindes einer Löschanweisung, da die Daten ab diesem Zeitpunkt „zur Erfüllung [der] Aufgaben [der Meldebehörde] nicht mehr erforderlich“ sind. Ohne diese Verkettung verliert der Hauptdatensatz aber ganz wesentlich an Aussagekraft und beschneidet sowohl die Verpflichtung zur Rechtssicherung der Einwohnerinnen und Einwohner der Kommune als auch die Rechtssicherheit der Kommune selbst. Diesen Argumenten hat sich das Innenmisterium des Landes NRW letztendlich nicht verschlossen und dem anfragenden Städte- und Gemeindebund mit Schreiben vom 23. August 2006 mitgeteilt, dass es die Rechtsauffassung vertrete, dass „grundsätzlich alle Daten, die für meldebehördliche Zwecke nicht mehr benötigt werden, vor ihrer Löschung […] kommunalen Archiven zur Übernahme angeboten werden“ müssen2.

archivo – die technische Lösung

Der IT-Arbeitskreis der Archive und der Rechenzentren in Ostwestfalen-Lippe entwickelte daraufhin in Zusammenarbeit mit einem großen Hersteller von Meldesoftware, der Firma HSH aus Berlin, die Softwarelösung archivo3, die es erlaubt, die Löschdaten aus den Melderegistern auszusondern und in einer eigenen Datenbank wieder recherchierbar zu machen. Obwohl dieses digitale Zwischenarchiv als Modul der Software MESO vertrieben wird, erfolgt die Datenübermittlung über einen am offenen Standard XMeld angelehntes Format, das leicht auch von anderen Softwaren bedient werden kann. Damit war eine technische Lösung geschaffen, die die langfristige Sicherung der Meldedaten nach melde- und archivrechtlichen Vorgaben ermöglicht und auch eine Vereinigung der Familienverkettungen mit dem später eintreffenden Hauptdatensatz vorsieht. „Ende gut – alles gut!“ könnte man denken, doch es bahnten sich weitere Probleme an!

Das Melderecht wird Bundessache – eine Entscheidung mit Folgen?

Die im September 2006 in Kraft getretene Föderalismusreform wies dem Bund für das Meldewesen die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz (Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG) zu. Viele Meldebehörden waren durch die anzunehmende Neuregelung ihres Tätigkeitsbereichs verunsichert und oft nicht bereit, vor diesem Hintergrund in die Archivierung der Meldedaten einzusteigen. Oft hieß es: „Lasst uns erstmal abwarten, ob wir das nach dem neuen Meldegesetz auch noch dürfen!“. Diese Zeit des Abwartens ist zu Ende: Im Mai 2013 wurde das Bundesmeldegesetz (BMG) verabschiedet, es ist seit 1.11.2015 in Kraft. Die wenigen nach Landesrecht zu regelnden Bestimmungen sind durch ein neues, sehr kurzes Meldegesetz NRW (MG NRW) ebenfalls im November 2015 in Kraft getreten.

Für das Archivwesen relvante Vorgaben trifft das BMG in den folgenden Paragrafen:

BMG § 3 regelt die Speicherung von Daten

Hier werden alle Daten aufgeführt, die im Melderegister gespeichert werden dürfen – in Kurzfassung sind die Einträge in der folgenden Grafik zusammengestellt. Die sog. Familienverkettungen sind in den Nummern 9, 15 und 16 enthalten.

Übersicht der nach BMG zu speichernden Meldedaten (die Nummerierung folgt dem Gesetzestext).

Grafik 1: Übersicht der nach BMG zu speichernden Meldedaten (die Nummerierung folgt dem Gesetzestext).

BMG § 4 führt Ordnungsmerkmale ein

Ordnungsmerkmale sind eindeutige technische Kennungen, die an öffentliche Stellen weitergegeben werden dürfen. Sie erlauben die einfache Identifikation von Personen, um z.B: in Fällen von Namensgleichheit Daten leichter zuordnen zu können. Für die Aussonderung von Löschdaten und ihre Zusammenführung mit dem Hauptdatensatz kann das sehr hilfreich sein.

BMG § 13 Aufbewahrung von Daten

Dieser Paragraf legt fest, dass die Meldedatensätze fünf Jahre im laufenden Melderegister  und dann für weitere 50 Jahre in einem gesonderten Speicherbereich vorgehalten werden müssen. Die Datenveränderung und -nutzung dieser „historischen“ Daten wird auf bestimmte Fälle eingeschränkt. Die Gesamtaufbewahrungsfrist (55 Jahre) hat sich also durch das BMG um fünf Jahre im Vergleich zum bisherigen NRW-Recht verlängert.

BMG § 14 Löschung von Daten

Der zentrale Passus ist Absatz 1: „Die Meldebehörde hat gespeicherte Daten zu löschen, wenn sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben nicht mehr erforderlich sind“. In den Kommentaren zum Melderecht wird klar, dass hiervon die sog. Familienverkettungen betroffen sind: Sie werden auch weiterhin mit Erreichen der Volljährigkeit der Kinder in den Kindes- und Elterndatensätzen gelöscht. „Löschen“ bedeutet zunächst vor allem, dass die Daten durch die Sachbearbeiter nicht mehr recherchierbar sind4.

BMG § 16 Anbieten von Daten an Archive

Der einschlägige Paragraf lautet: „(1) Nach Ablauf der in § 13 Absatz 2 Satz 1 für die Aufbewahrung bestimmten Frist hat die Meldebehörde die Daten und die zum Nachweis ihrer Richtigkeit gespeicherten Hinweise vor der Löschung den durch Landesrecht bestimmten Archiven nach den jeweiligen archivrechtlichen Vorschriften zur Übernahme anzubieten.“ Wie schon zuvor im alten NRW Meldegesetz werden auch im neuen BMG die vor Ablauf der Aufbewahrungsfrist zu löschenden Daten nicht explizit erwähnt.

Klarstellung durchs Meldegesetz NRW

Glücklicherweise erlaubt das BMG den Ländern ergänzende Gesetze und Verordnungen zu erlassen – das ist in NRW durch das Meldegesetz NRW (MG NRW) direkt zum Inkrafttreten des BMG erfolgt. Für die Archive einschlägig ist § 3 – Anbieten von Daten an Archive:

(1) Nach Ablauf der in § 13 Absatz 2 Satz 1 des Bundesmeldegesetzes für die Aufbewahrung bestimmten Frist von 50 Jahren hat die Meldebehörde die Daten einschließlich der zum Nachweis ihrer Richtigkeit erforderlichen Hinweise nach den durch das Archivgesetz Nordrhein-Westfalen vom 16. März 2010 (GV. NRW. S. 188) in der jeweils geltenden Fassung bestimmten Vorschriften den […] Kommunalarchiven vor der Löschung anzubieten.

(2) Landesrechtliche Regelungen über die Anbietung zu löschender rechtmäßiger Daten an Landes- oder Kommunalarchive bleiben von der Löschungsverpflichtung des § 14 des Bundesmeldegesetzes unberührt.

(3) Bei der Löschung beigeschriebener Daten nach § 3 Absatz 1 Nummer 9, 15 und 16 des Bundesmeldegesetzes sind diese den Landes- oder Kommunalarchiven mit den Daten der betroffenen Einwohnerin oder des betroffenen Einwohners nach § 3 Absatz 1 Nummer 1, 2, 3, 6 und 12 anzubieten.

Dieses Landesgesetz klärt nunmehr unmissverständlich, dass die der Löschungsverpflichtung unterliegenden Daten der Anbietungspflicht unterfallen – einzige Ausnahme im gesamten Kontext ist die Religionszugehörigkeit, die im Melderegister ohnehin nur subsidiär ist. Das Gesetz legalisiert auch, dass zusammen mit den Löschdaten bestimmte „Stammdaten“ der betroffenen Person ausgesondert werden – nur so bleiben der ausgesonderte Löschdatensatz verständlich und aussagekräftig. Die Situation im Meldewesen stellt sich für die Archive also wie in der folgenden Grafik dar:

Übersicht der nach BMG und MG NRW anzubietenden Meldedaten (hier grün) und der zu löschenden Meldedaten (rot)

Grafik 2: Übersicht der nach BMG und MG NRW anzubietenden Meldedaten (hier grün) und der zu löschenden Meldedaten (rot). Die fett gedruckten Nummern sind gesondert an die Archive zu übergeben („Familienverkettungen“), dabei sind die mit Sternchen (*) versehenen Nummern als Identifikations- und Recherchemerkmale mit auszusondern.

Abseits der Rechtsklärung – Warum macht es Sinn, die Meldedaten inklusive der nach Melderecht zu löschenden Daten aufzubewahren?

Die Sinnfrage wird an die Archive sowohl von den Fachämtern als auch von der Verwaltungsspitze heran getragen. Gepaart ist sie mit der Frage, wer aus den mühsam gesicherten Löschdaten Auskunft erhalten darf.

1. Beispiel: Belange der Stadt / Gemeinde sichern!

Jemand verstirbt ohne in den Personenstandsregistern nachweisbare Nachkommen und Erben. Es stellt sich daraufhin die Frage, wer die Bestattungskosten übernimmt. Findet sich niemand, bleibt die Stadt / Gemeinde auf diesen Kosten sitzen. Ein Nachweis von Kindern kann ggf. über die Familienverkettung im (historisierten) Melderegister geführt werden. Das Innenministerium schrieb 2006, dass beim Rückgriff auf die archivierten Löschdaten „schutzwürdige Belange der Kinder und ihrer Eltern nach Maßgabe der strengen Nutzungsregelungen des Gesetzes über die Sicherung und Nutzung öffentlichen Archivguts im Lande Nordrhein-Westfalen zu gewährleisten“ sind.

Für personenbezogenes Schriftgut erlaubt das Archivgesetz NRW in § 7 (6) eine Verkürzung der Schutzfrist, wenn:

„1. die Betroffenen in die Nutzung eingewilligt haben,

2. im Falle des Todes der Betroffenen deren Rechtsnachfolger in die Nutzung eingewilligt haben, es sei denn, ein Betroffener hat zu Lebzeiten der Nutzung nachweislich widersprochen, oder die Erklärung der Einwilligung wäre nur höchstpersönlich durch die Betroffenen möglich gewesen,

3. die Nutzung zu benannten wissenschaftlichen Zwecken oder zur Wahrnehmung eines rechtlichen Interesses erfolgt und dabei sichergestellt wird, dass schutzwürdige Belange Betroffener nicht beeinträchtigt werden,

4. dies im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt.“

Im beschriebenen Fall ist die Offenlegung nach Punkt 4 „überwiegendes öffentliches Interesse“ sicher gedeckt.

2. Beispiel: Rechtssicherung für Bürgerinnen und Bürger

Ausländische Einwohner und Einwohnerinnen müssen ggf. für ihre Rentenklärung Erziehungszeiten nachweisen. Oft sind ihre Kinder nicht in Deutschland geboren und stehen deshalb auch nicht in den Personenstandsregistern. Der notwendige Nachweis gelingt dann nur über die Familienverkettung und den gleichen Wohnort in den Löschdaten des Melderegisters.

Im beschriebenen Fall ermöglicht § 6 (3) des Archivgesetzes die Nutzung:

„Betroffenen ist auf Antrag nach Maßgabe des Absatzes 2 aus dem Archivgut Auskunft zu erteilen oder Einsicht in dieses zu gewähren, soweit es sich auf ihre Person bezieht.“

Sollten Angehörige oder ein Rechtsbeistand mit der Rentenklärung beauftragt worden sein, so ist ggf. § 7 (6) Nr. 1 ebenfalls anzuwenden.

Die Beauskunftung selbst darf nicht mehr durch die gleiche Personengruppe erfolgen, die in der Meldebehörde Zugang zu den „lebenden“ Daten hat, da man sonst die datenschutzrechtlichen Bestimmungen des Melderechts aushebeln würde. Eine Möglichkeit ist deshalb, dass das Kommunalarchiv die Beauskunftung übernimmt (Vorteil: hier ist man mit dem Rechtskreis „Archiv“ vertraut), eine andere Möglichkeit ist, dass die Leitung des Meldeamts selbst oder eine gesondert bestimmte/r und entsprechend eingewiesene/r Mitarbeiterin / Mitarbeiter die Beauskunftung durchführt.

Archivo unterstützt die Bescheiderstellung durch eine eingebaute Druckfunktion, die das städtische / gemeindliche Layout berücksichtigt und auch hinsichtlich der zu druckenden Datenfelder konfigurierbar ist.

Abschließend: Warum sind die Familienverkettungen als isolierte Daten kein Fall fürs Elektronische Langzeitarchiv?

Bevor Unterlagen ins Archiv übernommen werden, müssen sie vollständig sein und einen abgeschlossenen Stand erreicht haben. Für die zu archivierenden Teildatensätze kann das so nicht gelten: Sie stellen nur Attribute (… ist Kind von … / … sind Eltern von …) eines nach Abschluss der Aufbewahrungsfrist  auszusondernden Hauptdatensatz dar. Erst in der Wiedervereinigung zu einem, auf eine natürliche Person bezogenen Gesamtdatensatz entsteht eine inhaltich voll aussagekräftige Einheit, die dann in ein Langzeitarchiv übernommen werden kann.

* * *

Der Fall der elektronischen Melderegister führt vor Augen, wie kompliziert sich die Archivierung elektronischer Unterlagen darstellen kann, wenn gleichzeitig Spezial- und Datenschutzrecht berücksichtigt werden sollen. Gleichzeitig beweist die Stellungnahme des Innenministeriums von 2006 und die Klarstellung im MG NRW von 2015 zugunsten der Anbietungspflicht, dass archivische Anforderungen und Interessen ernst genommen werden. Es ist nunmehr an uns Archiven, den Worten Taten folgen zu lassen und ernsthaft in die Sicherung des elektronischen Archivguts einzusteigen.

P. Worm

 

  1. Zur Vorgeschichte vgl. Rolf-Dietrich Müller, Archivierung von Meldedaten – Wichtige Entscheidung des Innenministeriums NRW. In: Archivpflege in Westfalen-Lippe 66 (2007), S. 44 []
  2. StGB NRW-Mitteilung 647/2006 vom 22.09.2006, Az.: IV/2 484-1; vgl. dazu: Peter Worm, Zwischen melderechtlicher Löschvorschrift und archivrechtlicher Anbietungspflicht – Ansätze zur Sicherung der elektronischen Einwohnermelderegister. In: Irmgard Christa Becker, Dominik Haffer, Karsten Uhde (Hrsg.): Digitale Registraturen – digitale Archivierung Pragmatische Lösungen für kleinere und mittlere Archive? Beiträge zum 16. Archivwissenschaftliches Kolloquium der Archivschule Marburg (Veröffentlichungen der Archivschule Marburg 55). Marburg 2012, S. 65-80. []
  3. Zu archivo vgl. die Produktseite des Herstellers; Peter Worm, Archivierungslösung für die Einwohnermeldedaten. In: Archivpflege in Westfalen-Lippe 71 (2010), S. 60-62. []
  4. Im Datenschutzgesetz NRW heißt es in der Begriffsbestimmung § 3: „Löschen (Löschung) das Unkenntlichmachen gespeicherter Daten. Entsprechend formuliert auch das BMG in § 14 (3): „Ist die Löschung wegen der besonderen Art der Speicherung im Melderegister nicht oder nur mit unverhältnismäßig hohem Aufwand möglich, sind die Daten zu sperren“ []

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